申论热点模拟每周一练（3.14-3.20）,邵阳上题公考培训中心

　　2011年4月20日，在清华大学建校一百周年之际，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛来到清华大学考察。胡锦涛这位60年代清华大学水利系的学生抚今追昔谈“水利”。走进熟悉的旧水利馆，胡锦涛总书记对水利系学生说：“过去我们常讲水利是农业的命脉，现在水利的重要性远远超出农业领域，还关系到经济安全、生态安全、国家安全，关系到国家经济社会发展全局。”

　　众所周知，兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。新中国成立以来，党和国家始终高度重视水利工作，领导人民开展了气壮山河的水利建设，取得了举世瞩目的巨大成就，为经济社会发展、人民安居乐业作出了突出贡献。但必须看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，2010年西南地区发生特大干旱、多数省区市遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流，再次警示我们加快水利建设刻不容缓。

　　进入2011年2月份以来，前期受旱的冬麦区仍无有效降水，气温明显回升，旱情继续发展。据统计，截至2011年2月8日，全国作物受旱面积1.12亿亩，其中，约有2000多万亩无灌溉条件。水利部部长陈雷指出：“若持续无有效降雨，冬麦区旱情可能迅速发展，抗旱形势严峻。”国家防总相关负责人表示，全国作物受旱面积和2月1日相比，仅一周之隔，就增加了3400多万亩。另外，有272万人、284万头大牲畜面临饮水困难。当前，受旱区域非常集中，受旱农田主要集中在河南、山东、安徽、河北、山西、江苏、陕西、甘肃8省冬麦区，小麦受旱面积约占播种总面积的40%。其中，河南、山东、安徽3省作物受旱面积合计8271万亩，占全国作物受旱面积的74%。人畜饮水困难主要分布在内蒙古、河北、甘肃、山西、山东、河南等6省区的山丘区和牧区。2011年2月9日，国家防汛旱总指挥部办公室启动抗旱III级应急响应。

　　近年来，中国抗旱工作取得较大进展。水利部相关负责人在接受记者专访时指出，“十一五”时期，是我国水利发展史上极不平凡的五年，是水利投资规模最高、规划目标实现最好、抗灾减灾成效最大、人民群众直接受益最多、行业能力提升最快的五年。然而，当前受旱耕地中还有部分望天田没有灌溉条件，部分灌区也由于水源短缺、渠道淤积、抗旱设施损毁或不配套等导致抗旱浇地能力下降。此外，由于抗旱成本上升，农业比较效益下降，部分地区农民主动抗旱意愿不强。一些地区在经历了粮食连续7年增产后，思想上有所懈怠，部分干部群众还存在靠天等雨的侥幸心理。一些地区抗旱工作地方行政首长负责制不够落实，抗旱组织不健全；一些地区抗旱工作方案和人饮解困计划针对性和可操作性较差，没有储备必要的抗旱物资，抗旱浇灌能力较为薄弱。

　　在采访中记者发现，旱灾的扩大，固然有极端气候变化影响的原因，也和中国抗旱应急能力相对欠缺有关。个别地方政府对抗旱工作的重视程度不够，是导致抗旱工作不力的重要原因。而且和防洪相比，抗旱工作应急速度相对较慢。原因在于，洪涝灾害对人民群众生命、财产危害较大，而旱灾则更像慢性毒药，没有洪水来得快。因此，一些地方政府，把更多的精力放在了防洪上，对抗旱的投入相对不足。

　　在权威专家看来，中国抗旱工作存在的诸多难题，归根结底，在于地方政府的资金压力。近年来，中央逐步加大了对水利项目的投资补助比例，农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套与节水改造等工程中央补助资金的比例东、中、西部分别提高到1/3、60%和80%，并逐步取消中西部地区县及县以下地方配套资金。

　　然而，对农村抗旱来说，“骨骼”重要，“毛细血管”同样重要。权威专家指出，在大型灌区设施建设上，中央每年投入资金都比较充足，真正卡脖子的，在于田间工程。他表示，在灌区改造上，中央大多只负责骨干渠道的主要支渠、斗渠，其余斗渠、农渠、毛渠及田间工程，则交由地方负责。他表示，从事权划分来看，补助田间工程主要是地方事权。作为抗旱的“毛细血管”，其“最后半公里”的含义非常明显。

　　值得一提的是，随着分税制改革，地方财权缩小、事权扩大现象已很严重。中央民族大学教授熊文钊指出，当前，地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。县乡两级政府需要承担越来越重的义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护、乡村基础设施、养老保障、行政管理责任。在此情况下，有关专家认为，“两工”(劳动积累工和义务工)的取消，使地方政府在田间工程建设管理上更显捉襟见肘。随着“两工”的取消，只有特大防洪、抢险、森林防火、抗旱等紧急任务，方可临时动用农村劳动力。除此之外，动用农村劳动力应当实行自愿或有偿原则。目前，农村保留下来的“一事一议”制度，无法维系以往依靠农村劳力修田间工程的老办法。正缘于此，权威专家表示，绝大部分乡村管理的小型水库，管理十分薄弱，难以进行必要的维修加固工作，老化失修严重，影响防洪抗旱的效率和效益。

　　对中国这个农业大国而言，保持粮食增长率是确保国家粮食安全的重要前提。“然而，近30年来中国的粮食总产量年均增长率却在显著下降，已经由1978年~1985年的4.7%，下降到1999年~2008年的0.3%。”中国社会科学院农业政策研究中心教授王金霞介绍，“为此，2009年我国通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009~2020)》。但是这一规划能否实现，关键的制约因素之一就是灌溉水资源供给能否足以保障农业生产的增长和可持续发展。”

　　不仅供需矛盾突出，而且由于水资源时空分布不均导致水旱灾害频发。我国中、东部水土资源相对平衡的宜农区域，受季风气候影响，降雨年内分布不均、年际变幅显著，历史上就是水旱灾害频繁发生地区。此外，受全球气候变化影响，由于极端降水平均强度和极端降水值的增强，中国水旱灾害极端气候事件的发生频率和强度正不断加剧。

　　农业发展历来对农田水利基础设施有很大依赖性，“从而形成了水利是农业命脉的理念与水利设施‘岁必一修’的优良传统。”程晓陶认为，“但是由于投入不足，多年来中国农田水利设施日显薄弱，水利设施老化失修和水资源利用效率低的问题日益突出，抗御水旱灾害能力明显下降。”

　　中国水利水电科学研究院旱灾及对策研究室主任吴玉成分析，目前中国农田水利设施薄弱主要表现在：一是全部耕地中有灌溉条件的不到50%；二是现有水库及配套灌区水利设施病险严重，大型灌区骨干工程损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右；三是水利设施难以适应节水要求，导致水资源浪费严重，农业水资源利用效率难以提高。

　　现在，中国农村的水利基本设施还在吃30年前的老本。“新中国成立以来，中国农田有效灌溉面积从1949年的16%提高到上世纪80年代初期的接近50%；水利基建投资占全国基建投资的比例也平均维持在5%至8%之间。然而近30年来，全国基建投资比例降低到了2%左右。”王金霞解释，“20世纪90年代中期以来，尽管中央和地方政府加大了水利设施投资力度，但相对于需求仍是杯水车薪。另外，政府部门的投资基本集中在大中型水利工程设施，对与农业生产密切相关的小型水利和农田水利设施的投资基本是空白。”

　　根据中科院农业政策研究中心2004年在北方六省的实地调查显示，农业节水技术采用得并不理想，以播种面积计量的采用率不到20%。越来越多的实践表明，传统的以需定供的方式已经不能适应日益严峻的水资源短缺形势，目前迫切需要实施以供定需的水需求管理策略，创新水资源管理制度，运用水价和水权等政策提升管理水平。

　　目前，农田水利设施末级渠系的运行和维护基本上处于无人管理状态。上世纪90年代中后期，中国曾大力推动成立非赢利性的社会组织——农民用水协会，以承担末级渠系维护运行的职责。但是调查发现，大部分用水协会都缺乏正常运行和维护水利设施的资金，面临着难以持续发展的问题。

　　“要将与水资源、水生态和水环境相关的管理职能都统一到一个行政部门，推行大水利的管理体制，为水资源的综合管理创造良好的体制环境。”王金霞说，“还必须以立法的方式进一步强化和明确各个流域机构的管理权限和职能，逐步建立由利益相关方参与的民主、协调、权威、高效的新型流域管理机构。”

　　在国家高度上进行跨学科组织的研究课题很难取得实质性进展，水利科研管理体制改革，已经到了刻不容缓的地步。目前中国的抗旱减灾能力偏弱，评估农业抗旱能力一般从水利工程、经济实力、生产水平以及抗旱组织几个方面建立评估指标。然而据此进行的研究显示，中国的评估抗旱能力强弱指标仍处于探索和完善过程中。中国的抗旱科技水平也亟待提高，目前中国在干旱监测、评估、预警技术及完善的网络体系、抗旱节水灌溉技术方面，还没有做到以人为本、以防为主和防抗结合；没有做到抗旱工程与完善的非工程措施有机结合，这对水利科技工作提出了更高的要求。专家们要求建立水资源技术标准体系，不断推进水资源监测、评价、统计、用水计量和实时监控等水权制度建设的技术支撑体系建设。

　　2011年1月29日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》发布，这是新世纪以来中央关注“三农”的第八个“一号文件”，也是新中国成立62年来中央文件首次对水利工作进行全面部署。“水是生命之源、生产之要、生态之基。”一号文件指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。

　　中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁建表示，把水利的重要性提升至国家安全的高度，这是文件的突出亮点。对水利的新战略定位，不是就农说农、就水利说水利，定位准了才能明确公共财政为什么要把水利作为投资重点，水利发展为何主要依靠公共财政。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，2010年我国水利投资是2000亿元，高出一倍就是4000亿元，未来10年的水利投资将达到4万亿元。按照目前财政收入的增长态势，只要统一加快水利改革思想认识，未来实现上述目标是可以达到的。一号文件还提出，各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。

　　“把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”，一号文件明确提出，要大兴农田水利建设，力争通过5年至10年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。

　　陈锡文说，2010年我国粮食产量达到10982亿斤，实现新中国成立以来首次粮食产量“七连增”。大兴农田水利建设，有利于增加灌溉面积，增加播种面积，提高粮食产量。特别是从上世纪90年代开始，我国粮食产区中心分布就已经从南方转移到了北方，但新兴粮食主产区的农田水利又没有及时跟上，加强这些地方的农田水利建设，将为我国粮食安全提供更加可靠的保障。

　　一号文件提出，到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强；“十二五”期间基本完成重点中小河流重要河段治理、全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设。

　　到2020年全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内，城乡供水保证率显著提高，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，城乡居民饮水安全得到全面保障。为实现上述目标，文件划定“三条红线”，一是确立水资源开发利用控制红线，二是确立用水效率控制红线，三是确立水功能区限制纳污红线。一号文件还明确，县级以上政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。“没有这样的限制是绝对不行的。”唐仁建说，与之相应，就是要建立三种制度，包括用水总量控制制度，用水效率控制制度，水功能区限制纳污制度。

　　农村小型水利工程是农村基础设施的重要组成部分，根据2005年对浙江不同地区10个行政村的调查，小型水利工程资产存量已占包括村级文教、卫生、电力和交通通讯等基础设施的比例为30%，防洪、排涝、灌溉为改善农业生产条件，促进农村经济发展、为农业增效、农民增收发挥了重要作用。据浙江省农村饮用水调查统计，浙江省农村自来水受益人口为2369万，自来水普及率65.4%，其中饮用基本安全和安全的自来水人口为1748万，占农村总人口的48.3%。在浙江5.6万多个自然村中3.35万个村建立了小型供水工程设施。通过发展农村渠系改造、河道整治、小流域治理、水库加固等小型水利工程建设，有力地改善了农村的村容村貌，有效保护了农村生态环境，提高了人居环境质量，为人水和谐、水与环境和谐创造了良好的条件。

　　浙江农村小型水利工程仍普遍存在水库出险、堤防坍塌、河道淤积、渠道渗漏、泵站老化、饮用水工程瘫痪等问题。根据对全省10个地区农村水利管理人员、村干部和农民的调查，42%的被调查者认为资金不足是当前水利工程建设与管理存在的主要问题，30%的被调查者认为水利工程存在渠道老化，15%的调查者认为存在用水分配不公现象，10%的被调查者认为当前水利工程难以适应农业产业结构调整的需要，5%的被调查者认为缺乏管理组织和制度。浙江许多农村水利设施始建于五六十年代，不少水利设施长期处于失管状态，致使浙江农村小型水利设施老化失修，大大降低了农村小型水利工程的效用。近些年来，浙江在水利工程建设上不断加大财政支持力度，但是对农村小型水利工程的财政投入资金尚未达到合理的规模，尤其是自2003年浙江取消“两工”以后，农田水利建设受到较大影响。对农村水利工程维护管理重视不够、资金投入较少，影响工程效益的发挥。浙江农村小型水利工程在管理上存在工程产权不清晰、工程维修费用难以落实与水费收缴困难、管理人员能力薄弱、部门职责不明和管理职能不到位等问题。农田水利设施偷窃现象增多，打击不力。基层管理机构不完善，管理服务人员素质不高，文化层次和专业技术水平较低，管理和服务职能不到位。

　　2010年8月31日，浙江省委书记、省人大常委会主任赵洪祝赴浙江省水利厅调研时强调，水利是关系国计民生的命脉，是基本的民生保障工程。各地各有关部门要深入贯彻落实科学发展观，下更大决心，花更多力气，提高水利基础设施保障水平，增强防灾减灾能力，确保人民群众生命财产安全。

　　赵洪祝指出，目前浙江省虽然已在全国率先完成病险水库除险加固任务目标，但各地进展情况还不平衡，要做的工作还很多。我们要以改善民生和保障经济社会又好又快发展为主线，以增强综合减灾能力建设为重点，进一步加强对水利设施的运行管理，加强对河道的清理和保护，加强对重点区域、重点项目的技术指导和服务工作。

　　2011年，海盐县各项水利工程建设顺利完工，投资1350余万元的武原片千万农民饮用水工程通过验收；完成投资2010万元的标准海塘加固工程3.33公里；完成投资3242.5万元的河道整治工程239.3公里(包括池塘231.38亩)；完成投资790万元的小型农田水利建设，其中新建排灌渠道100.7公里，单灌桥7座，过水两用桥3座，机站57座，排涝站1座；概算总投资为1051万元的武原街道西片圩区一期水闸工程已完成土建。全县工程质量之优，管理之强，呈现出“科学化”、“多元化”、“长效化”、“程序化”四大特点。

　　依据水利发展规划统筹兼顾，合理安排，量力而行，使水利发展不断满足海盐经济社会发展对水利需求的原则进行布局，综合考虑防洪治理、水资源开发利用、水土保持、农村水利建设、水利信息化等多重因素，全面构建防洪减灾、水环境保护、水利信息化管理、水利法规和水利投入保障体系，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，为全县全面实现建设小康社会目标提供有力支撑。县水利局采取向上争取财政投入、农民自筹等多种形式，聚力搞好水利建设。除按规定落实配套资金外，积极创新投入机制。如河道保洁工作采取“以奖代补”机制，潘家漾河道示范工程、东升河河道示范工程等采取乡镇政府投资、融资贷款、社会筹资、农民出资等多种形式，共同兴办水利。

　　各工程项目按照基本建设项目管理程序，实施严格的质量措施，落实分级管理负责制，按规定执行“四制”管理，并对小型农田水利工程、河道整治工程、圩区建设、围垦工程、千万农民饮水工程等都进行重点督查、专项检查，确保招标投标、工程建设管理、资金拨付等方面阳光操作。水利局作为水利行政主管部门，做好工程开工前期准备工作，在实施过程中，严格工程建设质量管理，抓进度、保质量，进行全程监理。工程竣工后，依规进行验收，接受审计，接受广大人民群众的监督，确保工程建一处、成一处、发挥一处效益。

　　我国农业水利建设有待加强。一是水资源时空分布不均，水旱灾害频发。二是投资不足，水利设施薄弱，老化失修，病险严重；水资源利用效率低，抗旱能力下降。三是水资源管理制度滞后，管理手段单一，缺乏有效的制度和政策保障，水利设施运行和维护不足。四是水利科研管理体制改革缓慢，农业抗旱评估指标和科技水平亟待提高。

　　骨骼指中央投资建设的骨干渠道设施，毛细血管指斗渠、农渠、毛渠及田间工程。当前，因中央资金投入充足，大型灌区骨干渠道等设施建设得到加强；而地方政府受财权缩小、事权增多等影响，田间工程的建设、维修和管理工作滞后，导致农田水利受困于“最后半公里”，严重影响防洪抗旱的效率和收益。因此，应加大中央财政对地方财政支持，依现实需要扩大地方政府财权，创新管理制度，加强田间工程等基础工程的建设。

　　小型水利工程是农村基础设施的重要组成部分，为改善农业生产条件，促进农村经济发展，以及农业增效、农民增收发挥了重要作用。同时也改善了农村面貌、保护了农村生态环境，提高了环境质量，为人、环境和水的和谐创造了条件。

　　然而，资金投入不足，不能达到合理的规模；缺乏有效的管理组织和制度，工程产权不清晰、工程维修费用难以落实，部门职责不明和管理职能不到位；管理人员能力薄弱、素质不高、文化层次和专业技术水平低，管理和服务职能不到位，致使水利设施长期处于失管状态，普遍存在水库出险、河道淤积、饮用水工程瘫痪等问题，导致水利工程难以适应农业产业结构调整的需要。

　　因此，必须采取措施加强对农村小型水利工程的维护。创新投融资机制，采取政府投资、社会筹资等形式，共同兴办水利。完善基层管理组织，落实管理负责制，明晰工程产权，确保水利工程安全。加强对管理人员的专业知识培训，提高其素质、文化层次和专业技能，提高管理和服务能力。

　　毛泽东同志曾经说过，“水利是农业的命脉”。水利建设不仅对保证我国农业发展、保证粮食安全、维护社会稳定具有举足轻重的作用，而且还关乎我国经济安全、生态安全、国家安全，关系到国家经济社会发展, 全局。因此，我们必须站在国家战略的高度认真对待农业水利建设中存在的问题，落实政府职责，加强我国农业水利建设。

　　经过多年的努力，我国防洪抗旱减灾体系初步形成，农业水利迅猛发展更是成为我国水利事业的突出亮点，为保障我国粮食生产、水利建设立下汗马功劳。同时我们必须看到，农村水利建设的任务还十分艰巨。全国大部分耕地缺少基本灌排条件，现有灌区不配套，老化失修严重。着力解决好直接关系人民群众生活保障、生存发展，着力解决好关系农业基础地位、粮食生产等方面的水利问题，成为水利建设的当务之急。

　　加强农业水利建设，各级政府需要深入贯彻落实科学发展观。以政府主导、群众参与、社会支持为途径，构建完备、科学的农业水利基础设施体系，从根本上改变我国农业长期看天脸色的历史。推进农业水利事业新发展，需要从我国的国情和农业水利建设的实际出发，努力在重点地区、薄弱环节取得新进展。

　　加大财政投入，创新融资方式是建设农业水利的重要保障。我国农业水利建设严重依赖政府财政单一投入，社会融资渠道狭窄，融资困难，严重制约了农业水利建设长期稳定发展，影响了我国农业的基础性地位，造成农业生产能力滞后、粮食产量增长缓慢等问题。因此，必须在保证国家财政投入的基础上，扩宽融资渠道，确保资金充裕，解决灌区不配套，设施失修等问题，为农业水利建设和农业发展奠定坚实的物质基础。

　　变革水资源管理和水利科研管理体制是发展农业水利的重要条件。基于供给面的管理思想体系，水资源管理单纯依靠工程和技术手段，缺乏有效的制度和政策保障，同时农田水利科研管理体制滞后，难以取得实质性进展，没有做到以人为本、防治结合、以防为主的管理体系，严重影响了我国农业的健康发展。因时制宜，建立符合实际需要的水资源管理制度和政策体系，创新管理手段，实现良好的预期收益。同时，创新水利科研管理体制，建立水资源技术标准体系，不断推进水资源监测、评价、统计、用水计量和实时监控等水权制度建设的技术支撑体系建设，保障我国农田水利的发展。

　　农业水利是经济社会发展的基础，是改善农业的重要支撑，也是改善民生的重要环节。因此，加快水利建设是当前保增长、扩内需的重要举措。我们一定要树立危机意识，在解决矛盾最为集中、问题最为突出、群众最为需要的农业水利问题上下功夫，把工作抓实抓好，努力形成保障国家安全、保障农业生产、服务广大群众、改善民生的农业水利发展新格局。